VOM NARRENTURM ZUM HEIMAUFENTHALTSGESETZ
(Susanne Jaquemar und Harald Kinzl)
1784 – 1810: Die Anfänge des „Irrenrechts“
Lange Zeit existierten für den Umgang mit den „Verrückten“ keine spezifischen
institutionellen Vorkehrungen und keine fundierten Erklärungsansätze für ihr
Verhalten. Im Mittelalter lebten die „Irren“ und „Blödsinnigen“ – soweit sie nicht in der
Großfamilie versorgt wurden oder „vagabundierten“ - in Klöstern, im 16. und 17.
Jahrhundert fallweise auch in Irrenzellen oder Tobabteilungen in den Hinterhöfen
einzelner kommunaler „Spitäler“ oder auch manchmal in Gefängnissen. Die in dieser
Phase in Frankreich und Teilen Deutschlands verbreiteten Arbeits-, Zucht-, Waisen- und
Tollhäuser („Hôpiteaux généraux“), die als „multifunktionale“ Einrichtungen zur
Disziplinierung und Verwahrung von Verbrechern, Krüppeln, Bettlern, „Irren“ und
anderen sozialen Randgruppen dienten, waren im Donauraum weitgehend unbekannt.
Ende des 18. Jahrhunderts führten im aufgeklärten Absolutismus diverse
komplementär wirkende ökonomische, wissenschaftliche, politische und soziale
Entwicklungen, wie Industrialisierung und steigender Bedarf an Arbeitskräften,
Fortschritte in der Medizin und damit verbundenes Aufkeimen der Hoffnung auf
Heilung psychischer Kranker,
Entstehen eines öffentlichen Gesundheitswesens,
Erweiterung des staatlichen Aufgabenspektrums, sich mit der frühbürgerlichen
Gesellschaft verändernde Ordnungs- und Wertvorstellungen u. v. m. zu einem Wandel
im Umgang mit den „Irren“.
Im Zuge dessen bildeten sich sowohl eigene institutionelle Strukturen (Zentralisierung
und Aufbau der ersten „Irrenanstalten“;
Psychiatrie als eigene medizinische Disziplin)
als auch besondere rechtliche Regelungen („Irrenrecht“) heraus. An die Stelle der
Ausgrenzung der die Ordnung „störenden Elemente“ trat zunehmend die
Medikalisierung des Problembereichs. Dennoch war die sicherheitspolizeiliche
Funktion, somit der Kontroll-, Abschreckungs- und Disziplinierungszweck noch lange
Zeit vorrangig; Wohlfahrt, soziale Fürsorge, Pflege und Heilung waren sekundär.
In Österreich markiert die Errichtung des „Narrenturms“ im Wiener Allgemeinen
Krankenhaus den Übergang in diesen Zeitabschnitt. Die im
Jahr 1784 unter Kaiser Josef
II. spezifisch zur „Behandlung“ psychisch Kranker gegründete Krankenanstalt steht für
den Beginn der institutionellen Entwicklung der Psychiatrie in Österreich und ist auch
Auslöser für die Herausbildung eines eigenständigen Rechtsgebietes, des sog.
„Irrenrechts“.
In rechtlicher Hinsicht basierte der Umgang mit den „Irren“ und insbesondere die
Beschränkung ihrer Freiheit auf zwei Normbereichen: Zum einen wurden in Verbindung
mit der Herausbildung der neuen Staatsaufgabe „öffentliche Gesundheitsvorsorge“ auch
Verwaltungsvorschriften für die Gründung und Führung von „Irrenanstalten“ erlassen.
Diese Vorschriften bezogen sich zumeist auf einzelne „Irrenanstalten“ und waren
dementsprechend uneinheitlich; stets wurden aber die Bedingungen für die Aufnahme
von Insassen geregelt. Eine rechtskonforme zwangsweise Aufnahme war immer dann
möglich, wenn der Betroffene geisteskrank war – andere Voraussetzungen waren von
den Anstalten nicht zu beachten. Zwischen Anstaltsaufnahme und zwangsweiser
Anhaltung wurde in der damaligen Rechtslage nicht unterschieden - jede
Anstaltsaufnahme bedeutete eine Internierung und hatte somit den Verlust der
persönlichen Freiheit zur Folge. Freiwillige Aufnahmen in die Anstalten waren in dieser
Zeit ebenso unbekannt wie ein gerichtlicher Rechtsschutz gegen die auf dieser
verwaltungsrechtlichen Grundlage vorgenommenen behördlichen Zwangsakte.
Daneben konnten Beschränkungen der Freiheit auch zivilrechtlich durch die
gerichtliche Kuratelverhängung legitimiert werden. Die Kuratelverhängung bedeutete
für den Geisteskranken die vollständige Aberkennung der Handlungsfähigkeit und den
Verlust jeglicher Verfügungsgewalt über seine persönliche Sphäre. Er wurde unter
umfassende staatliche Fürsorge gestellt, die sowohl auf das Wohl des Betroffenen als
auch auf den Schutz der Gesellschaft abzielte. Diese Fürsorge umfasste auch die
Bestimmung des Aufenthalts des Kranken, wobei die dazu nötigen Zwangsmaßnahmen
Teil des Personensorgerechts des Kurators waren. Die Feststellung der Geisteskrankheit
lag zunächst allein im richterlichen Ermessen, in der Gerichtspraxis wurde sie aber
zunehmend an eine medizinische Begutachtung geknüpft.
Die zwangsweise Aufnahme in Anstalten und die damit verbundene
Freiheitsbeschränkung konnte somit sowohl auf Entscheidung des Kurators, des
Pflegschaftsgerichts als auch aufgrund der Entscheidung von Verwaltungsbehörden bzw.
der Anstaltsdirektionen erfolgen. Die einzige Voraussetzung war das Vorliegen einer
Geisteskrankheit. Eine systematische gesetzliche Regelung von Aufnahme, Behandlung
und Rechtsstellung der in den Anstalten untergebrachten psychisch Kranken und geistig Behinderten existierte nicht.
1811 – 1915: Unzureichende gesetzliche Regelungen und starker Anstieg der Betroffenen
Auch das im Jahr 1811 neu geschaffene ABGB änderte nichts an diesem Befund. Wohl
stellte es die psychisch Kranken durch § 21 unter den „besonderen Schutz der Gesetze“;
dabei handelte es sich aber lediglich um eine programmatische Erklärung.
Institutionelle Sicherungen und Kontrollen zum Schutz von zwangsweise angehaltenen
Patienten existierten weiterhin nicht. Mit § 273 ABGB (in der alten Fassung) wurde aber
zumindest der gerichtlichen Feststellung der Geisteskrankheit im Rahmen des
Pflegschaftsverfahrens mehr Augenmerk gewidmet. Die Entscheidung lag zwar nach wie
vor im richterlichen Ermessen, war aber nunmehr an besondere Beweisvorschriften geknüpft (insbesondere obligatorisches ärztliches Gutachten)
Das Aufleben des Liberalismus und Konstitutionalismus bestärkte ab der Mitte des 19.
Jahrhunderts auch die Bestrebungen nach einer „Irrenrechtsreform“. Insbesondere mit
der Erlassung der Staatsgrundgesetze und des Grundrechtskataloges im Jahr 1867
verband sich die Hoffnung, der Idee des Rechtsstaats auch im Bereich der Psychiatrie
zum Durchbruch zu verhelfen. Bis in die Anfangsjahre des 20. Jahrhunderts änderte
sich aber wenig an der Rechtslage. Weiterhin gab es keine einheitliche gesetzliche
Grundlage, weiterhin gab es keinen – für das gesamte Reichsgebiet geltenden - obligatorischen gerichtlichen Rechtsschutzes.
Lediglich für den – quantitativ nicht bedeutsamen – Bereich der privaten
„Irrenanstalten“ wurden im Jahr 1874 durch die „Verordnung in Betreff des
Irrenwesens“ restriktivere Bestimmungen für die zwangsweise Aufnahme und
Anhaltung psychisch Kranker erlassen. Die öffentlichen Landesanstalten waren davon
weitgehend unbetroffen; die Reglementierung des Bereichs der öffentlichen Anstalten
blieb nach wie vor den einzelnen vom Innenminister zu genehmigenden
Anstaltsstatuten überlassen. Als Voraussetzung für die Aufnahme galt weiterhin nur die
Geisteskrankheit selbst. Ein Tätigwerden der Sicherheitsbehörden wurde zwar
zunehmend nur mehr bei Fremd- oder Selbstgefährdung als zulässig gesehen, die
„Irrenanstalten“ selbst konnten aber weiterhin – auf Grundlage eines amts-, gemeindeoder
gerichtsärztlichen Zeugnisses (Parere) - Anhaltungen zum Zweck der Heilung
vornehmen.
Der eigentliche Aufenthalt der Patienten in den „Irrenanstalten“ und somit
etwaige krankenhausinterne Eingriffe in persönliche Rechte und der diesbezügliche
Rechtsschutz waren auf gesetzlicher Basis überhaupt nicht geregelt.
In Österreich blieb die Forcierung des Rechtsschutzes daher zunächst der gerichtlichen
Praxis überlassen. Diese bildete in den letzten Jahren des 19. Jahrhunderts die
„vorläufige Curatel“ als neues Rechtsinstitut aus. Ohne dass eine eindeutige gesetzliche
Grundlage bestanden hätte, wurden mit Hilfe dieses Rechtsinstituts vielerorts die verwaltungsbehördlich verfügten Internierungen in „Irrenanstalten“ einer gerichtlichen
Kontrolle durch das Pflegschaftsgericht unterzogen.
Ziel aller rechtlichen Reformbestrebungen im 19. Jahrhundert war im Endeffekt, die
Grenzziehung „psychisch krank“ – „gesund“ besser zu überwachen, also die Gesunden
vor einer falschen Krankheitsbezichtigung zu schützen.
Es wurde damit – wenn auch
unzureichend – auf die in der Öffentlichkeit wachsende Sorge, dass zwangsweise
Anhaltungen missbräuchlich verwendet werden könnten, reagiert. War die
Geisteskrankheit ordnungsgemäß festgestellt und die Unterbringung in einer
psychiatrischen Anstalt damit als rechtens anerkannt, blieb das weitere Schicksal der
geisteskranken Insassen dem Ermessen der Anstalten überlassen.
In der Praxis zeigte sich zwischen 1870 und 1910 eine erstaunliche Progression der
zwangsweisen Hospitalisierung von psychisch Kranken: Waren in Österreich im Jahr
1880 noch 43 Personen von 100.000 in „Irrenanstalten“ untergebracht, so wuchs diese
Zahl bis ins Jahr 1910 auf 140 von 100.000 an. Diese Progression lag weit über dem
Bevölkerungsanstieg und weit über der Hospitalisierungsrate in den „normalen“
Krankenanstalten. Je nach Perspektive des jeweiligen Beobachters werden
unterschiedliche Ursachen als für diese Entwicklung verantwortlich gesehen:
So werden
makroökonomische Veränderungen und ihre Auswirkungen auf die psychische
Gesundheit, sich verstärkende staatliche Kontrollansprüche und Repression in Zeiten
einer sozial und politisch angespannten Situation, Veränderungen in der sozialen
Institution der Familie und damit verbundene geringere Pflegebereitschaften, Ansteigen
psychischer Erkrankungen durch Verbreitung von Syphilis und Alkoholismus und letztlich auch Fortschritte in Wissenschaft und Therapie genannt.
Diese Entwicklung hatte bald eine Überfüllung der Anstalten und steigende Kosten zur
Folge. Die Politik und Anstaltsleitungen reagierten darauf mit der Umwandlung der
Anstalten in „integrierte Heil- und Pflegeanstalten“, deren laufender Betrieb nun auch in
hohem Ausmaß durch einen Stamm ruhiger, arbeitsfähiger, unheilbarer und damit
dauerhaft hospitalisierter Insassen aufrechterhalten wurde. Diese Maßnahme war
jedoch nicht ausreichend, weshalb es kurz nach der Jahrhundertwende auch zur
Einführung der sog. „Familienpflege“ kam, die eine Reduktion der in den Anstalten
verpflegten „Irren“ und der Kosten bringen sollte. Letztlich bedeutete die Familienpflege
nichts anderes, „als dass Irre von der Anstalt an Landwirte als Arbeitskräfte vermietet werden."
1916 – 1938: Entmündigungsordnung
Um die Jahrhundertwende wurde immer deutlicher, dass Österreich der
Rechtsentwicklung in den meisten europäischen Staaten hinterher hinkte. Ansteigende
Anhaltungszahlen und spektakuläre Medienberichte über ungerechtfertigte
Internierungen hatten in vielen europäischen Staaten zu großem öffentlichen Interesse
für das „Irrenrecht“ geführt. In Folge dessen kam es um die Jahrhundertwende in diesen
Ländern zu einer ersten Welle von Psychiatriegesetzen, die die Aufnahmeprozeduren
und –voraussetzungen strikter reglementierten und strengere rechtliche bzw.
administrative Kontrollen der psychiatrischen Einrichtungen vorsahen.
Auch in Österreich wurden legistische Vorbereitungsmaßnahmen für eine
Irrenrechtsreform unternommen. Dabei teilte die Regierung den gesamten Komplex der
psychiatrierechtlichen Fragen in drei von einander getrennte Rechtsbereiche, aus denen
das „Irrenrecht“ in Hinkunft bestehen sollte:
der strafrechtliche und strafvollzugsrechtliche Bereich der Behandlung
geisteskranker RechtsbrecherInnen
die verwaltungsrechtlichen Bestimmungen über Errichtung, Betrieb und
Überwachung von „Irrenanstalten“, die Aufnahme, Behandlung und Entlassung
von Geisteskranken
der Rechtsschutz der Geisteskranken durch gerichtliche Kontrolle von
Anhaltungen.
Verwirklicht wurde nur die letztgenannte Materie - der Rechtsschutz der Geisteskranken
- und zwar im Rahmen der Entmündigungsordnung von 1916. Dabei wurde auf die
bisherigen Ausgestaltungen der Praxis zurückgegriffen und die gerichtliche Überprüfung
von Anhaltungen den Pflegschaftsgerichten überantwortet. Die Entmündigungsordnung
sah erstmals eine obligatorische gerichtliche Kontrolle von zwangsweisen Anhaltungen
in allen – sowohl öffentlichen als auch privaten - psychiatrischen Anstalten vor.
Es wurde dabei nicht die Aufnahme als solche überprüft, sondern nur Beschränkungen
der Freiheit der Bewegung oder des Verkehrs mit der Außenwelt. Binnen drei Wochen
nach Aufnahme musste ein Gericht über die Zulässigkeit der zwangsweisen
Unterbringung entscheiden, unabhängig davon, ob die Aufnahme durch eine Behörde
verfügt oder von Privaten angeregt worden war. Zum Schutz des Betroffenen war ein
Vertreter zu bestellen, für den Betroffenen waren Anhörungsrecht und
Rekursmöglichkeit vorgesehen. Aufnahmen auf eigenes Verlangen wurden ermöglicht.
Das Gericht hatte nun auch ausdrücklich die Befugnis, die Entlassung des Betroffenen
zu verfügen. Die Frist, für die eine Anhaltung ausgesprochen werden durfte, wurde auf
ein Jahr begrenzt. Längerfristige Anhaltungen mussten somit regelmäßig von der
Gerichtskommission überprüft und für zulässig befunden werden.
1938-1945: Gleichbleibende Rechtslage und Massenmord
Die Entwicklung kulminierte im Nationalsozialismus in der Verfolgung und Vernichtung
von „rassenschädlichen“ und nicht „verwertungsfähigen“ psychisch kranken und geistig
behinderten Menschen.
Hunderttausende Geisteskranke und behinderte Menschen wurden im Dritten Reich im
Rahmen der „Euthanasie-Aktion T 4“ – die auf einem Geheimerlass von Adolf Hitler
basierte, der nie Gesetzeskraft erlangte – dem organisierten Massenmord zugeführt.
Darüber hinaus wurden auf der Grundlage des „Gesetzes zur Verhütung erbkranken
Nachwuchses“ mehrere Hunderttausend sogenannte „Erbkranke“ zwangssterilisiert.
Die Entmündigungsordnung blieb auf österreichischem Boden auch während der NSZeit
in Kraft. Es traten aber weitere Rechtsquellen hinzu, bspw. das deutsche
Fürsorgerecht. Dieses ermöglichte nun auch die zeitlich unbegrenzte
verwaltungsbehördliche Zwangseinweisung arbeitsfähiger Fürsorgeempfänger in eine als "geeignet anerkannte Anstalt oder sonstige Arbeitseinrichtung".
1945-1957: Anfangsjahre der 2. Republik und Krankenanstaltengesetz 1957
Während die nationalsozialistischen Gesetze außer Kraft traten, galten die alten
„irrenrechtlichen“ Vorschriften (Entmündigungsordnung, Verordnung in betreff des
Irrenwesens, Anstaltsstatuten) österreichischer Provenienz in der 2. Republik weiter.
Vor dem Hintergrund dieser veralteten und ungenügenden Rechtslage war die
Notwendigkeit der Nachholung des verwaltungsrechtlichen Teils der
„Irrenrechtsreform“, der vor einem halben Jahrhundert unterblieben war, evident. In
diesem Sinne sollte das Krankenanstaltengesetz (KAG) endlich die Rechtsverhältnisse
der „Irrenanstalten“ und die Anhaltung der „Irren“ neu regeln und eine
formellgesetzliche Grundlage für die Zwangsbefugnisse der psychiatrischen Anstalten
schaffen. Die Verordnung aus 1874 und auch jene Teile der Anstaltsstatuten, die mit
dem KAG nicht vereinbar waren, traten außer Kraft; die Entmündigungsordnung regelte
aber weiterhin das Rechtsschutzverfahren, das bei Anhaltungen von Nicht-Entmündigten Platz griff.
Die „Irrenanstalten“ wurden durch das KAG forthin als „Sonderheilanstalten für
Geisteskrankheiten“ bezeichnet und grundsätzlich den anderen Krankenanstalten
gleichgestellt. Allerdings sah das KAG neben der für die allgemeinen Krankenanstalten
vorgesehenen Heil- und Pflegefunktion für diese Sonderheilanstalten auch eine
Detentionsaufgabe – Beaufsichtigung und Absonderung von Kranken, die ihre oder die
Sicherheit anderer gefährden – vor.
Als materielle Voraussetzung für zwangsweise Aufnahmen wurde nun neben der
Geisteskrankheit auch das Gefährdungskriterium (Selbst- oder Fremdgefährdung)
eingeführt. Die Verfügung einer Anhaltung durch Verwaltungsbehörden bzw. die
Sonderheilanstalten für Geisteskrankheiten aus rein therapeutisch-fürsorglichen
Zwecken wurde somit ausgeschlossen und blieb den Pflegschaftsgerichten im Rahmen
des Entmündigungsrechts vorbehalten. Freiwillige Aufnahmen unterlagen den
allgemeinen Bestimmungen des Krankenanstaltenrechts.
Weiterhin war für die Einweisung keine Gerichtsentscheidung oder ein Bescheid
notwendig, sondern lediglich die amts- oder polizeiärztliche Bescheinigung („Parere“)
von Geisteskrankheit und Gefährdung. Bei gerichtlichen Einweisungen oder
Überstellungen aus allgemeinen Krankenanstalten konnte sogar dieses „Parere“
entfallen.
1958: EMRK statuiert Grundrechte für psychisch Kranke
Eine Katalysatorfunktion für Reformen im Psychiatrierecht in Europa hatte die
Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK). § 1 des Artikels 5 der Konvention sah
vor, dass Freiheitsbeschränkungen von psychisch Kranken nur in einem durch Gesetz geregelten Verfahren erfolgen dürfen.
1970er-Jahre: Krise der Psychiatrie und Psychiatriekritik; Strafrechts- und
Strafprozessrechtsreform
Journalistische Reportagen, sozialwissenschaftliche Analysen, psychiatriekritische
Gruppierungen sowie auch die psychiatrieinterne Kritik rückten in den 1970er-Jahren
die mangelhafte Versorgungslage der Patienten in das Blickfeld der Aufmerksamkeit.
Kritisiert wurden insbesondere die Rückständigkeit der österreichischen Psychiatrie, der
hohe Anteil von zwangsweisen Aufnahmen sowie die mangelnde therapeutische
Wirksamkeit und die damit verbundene reine Verwahrungsfunktion der Psychiatrie für
große Gruppen chronifizierter Patienten. Offenkundig wurde auch, dass die
traditionellen rechtlichen Kontroll- und Schutzeinrichtungen bei
Freiheitsbeschränkungen eher zur Entrechtung der psychisch Kranken als zu ihrem Schutz beitrugen.
1984: Sachwalterrecht neu geregelt
Im Zuge der Psychiatriekritik und der Diskussion um die Verbesserung der Lage der
psychisch Kranken und geistig Behinderten wurde von den maßgeblichen Akteuren auch
eine Reform des Entmündigungsrechts zunehmend als notwendig erachtet. Im Zuge
dieser Reformbemühungen wurde auf Initiative des Bundesministeriums für Justiz im
Jahr 1980 auch der Verein für Sachwalterschaft gegründet.
Die Entmündigung wurde 1984 durch das flexiblere und von einem strengen
Subsidiaritätsgrundsatz geprägte Rechtsinstitut der Sachwalterschaft ersetzt, wobei
allerdings die Entmündigungsordnung hinsichtlich des Anhalteverfahrens in Kraft blieb.
Herrschende Lehre und Rechtssprechung gingen davon aus, dass das Recht der
Aufenthaltsbestimmung und die damit verbundenen Einweisungs- und
Zwangsbefugnisse des Sachwalters und des Pflegschaftsgerichts durch die Einführung
des Sachwalterrechts unberührt blieben. Die rechtliche „Grundlage“ dafür bildete die
Personensorge des Sachwalters und damit verbundene Rückgriffe auf das
Vormundschaftsrecht für Minderjährige. Freiheitsbeschränkungen im Rahmen der sog.
„zivilrechtlichen Unterbringung“ wurden daher in der Praxis beibehalten und
ermöglichten Freiheitsentziehungen in Anstalten oder Heimen.
Dem Pflegschaftsgericht – und nicht dem Anhaltegericht - kam daher auch weiterhin die
Zuständigkeit zu, über die Anhaltung einer unter Sachwalterschaft stehenden Person in
einer geschlossenen Abteilung zu entscheiden. Von der Judikative unterschiedlich
beantwortet wurde die Frage, inwieweit Selbst- und Fremdgefährdung als Kriterium
auch für Unterbringungen im Rahmen der Personensorge vorgesehen sind.
1991: BVG zum Schutz der persönlichen Freiheit und Unterbringungsgesetz
Wesentliche Weichenstellungen für den Umgang mit Freiheitsbeschränkungen von
psychisch Kranken und geistig Behinderten erfolgten dann durch das im Jahr 1988
beschlossene und 1991 in Kraft getretene BVG zum Schutz der persönlichen Freiheit
(PersFrG). Das PersFrG verankerte zum einen das Vorliegen von Fremd- und/oder
Selbstgefährdung als Anhaltungsvoraussetzung auf Verfassungsebene und forderte zum
anderen eine periodische amtswegige Gerichtskontrolle von Anhaltungen.
Parallel zum PersFrG trat nach langem Entstehungsprozess das Unterbringungsgesetz
(UbG) in Kraft, das die lang ersehnte Reform des Anhalterechts brachte. Das UbG hob
die relevanten Paragraphen des KAG und der Entmündigungsordnung auf und vereinte
so die bislang zersplitterten verwaltungs- und justizrechtlichen Vorschriften in einem
Gesetz. In manchen Bereichen schreibt das UbG die bisherige Rechtslage fort, präzisiert
sie aber, so z. B. hinsichtlich der materiellen Voraussetzungen für
Freiheitsbeschränkungen und der Zuweisungsvorgänge.
Wesentliche Neuerungen stellen hingegen die Regelung von Rechten, Einschränkungen
und Rechtsschutzmaßnahmen während einer Unterbringung, die Einführung von
Bestimmungen über Zwangsbehandlungen und die Verbesserung des gerichtlichen
Kontrollverfahrens (früheres Einsetzen, höherer Verfahrensaufwand, raschere
Durchsetzbarkeit der Aufhebung von Unterbringungen) dar. Die Einrichtung der
Patientenanwaltschaft als professionelle und kostenlose obligatorische Vertretung der
untergebrachten Personen ist schließlich als gänzlich neue Institution die zentrale
Innovation des UbG.
Ziel des UbG war es unter anderem, die Zahl der zwangsweisen Anhaltungen in
psychiatrischen Abteilungen zu reduzieren. Der Umfang der Anhaltungen war bereits
seit den 1970er-Jahren kontinuierlich gesunken und wurde in den ersten beiden
Geltungsjahren des UbG nochmals deutlich reduziert. Seitdem steigen aber die
Unterbringungen – in absoluten Zahlen und bevölkerungsbezogen betrachtet - wieder
an, was aber nicht unbedingt eine de facto-Zunahme von Freiheitsbeschränkungen
bedeuten muss.
Mit dem UbG war zwar nun eine zivilrechtliche – also im Rahmen der Sachwalterschaft
erfolgende - zwangsweise Unterbringung in psychiatrischen Abteilungen nicht mehr
möglich, die zivilrechtliche Unterbringung wurde durch das UbG aber nicht gänzlich
beseitigt, sondern lediglich in ihrem Anwendungsbereich beschränkt. Herrschende
Lehre und Rechtssprechung gingen also weiterhin davon aus, dass zwangsweise
Unterbringungen in nicht-psychiatrischen Anstalten (insbesondere Pflegeheime) auf
zivilrechtlicher Basis möglich sind. Zunehmend wurde aber von Teilen der Lehre die
Meinung vertreten, dass dieses Rechtsinstitut verfassungswidrig sei. Auch
Entscheidungen der EKMR und des EGMR zeigten die Problematik auf.
1990er-Jahre: Diskussion um Freiheitsbeschränkungen in nichtpsychiatrischen
Einrichtungen
In den ersten Jahren nach Inkrafttreten des UbG wurden zwar noch relativ intensive
Diskussionen um Freiheitsbeschränkungen in psychiatrischen Krankenanstalten und
Abteilungen geführt, bald geriet diese Problematik aber aus dem Brennpunkt der
öffentlichen Diskussion. Hingegen nahm die Diskussion um das Thema Freiheitsentzug
in Altenheimen und Heimeinrichtungen für geistig Behinderte und psychisch Kranke in
den 1990er-Jahren immer mehr zu.
Schon im Rahmen der Verhandlungen zum UbG im Justizausschuss des Nationalrates
waren Forderungen nach gesetzlichen Regelungen für Freiheitsbeschränkungen im
Heimbereich laut geworden, nicht zuletzt aufgrund des Umstands, dass im Rahmen der
“Deinstitutionalisierung” und der zunehmenden Akutorientierung der Psychiatrie ein
Teil der psychiatrischen Versorgung in einen „entpsychiatrisierten“ Pflege- und
Heimsektor verlagert wurde und aus guten Gründen angenommen werden konnte, dass
in Teilen dieses Sektors gesetzlich nicht gedeckte und unzureichend kontrollierte
Beschränkungen von Freiheitsrechten stattfinden würden. Spektakuläre Medienberichte
über bedenkliche Vorfälle sowie Missstände in einzelnen Altenheimen fachten die
Diskussion weiter an.
Nicht zuletzt trug auch der Bericht „Im rechtsfreien Raum ...“, den der Verein für
Sachwalterschaft und Patientenanwaltschaft im Jahr 1999 im Auftrag des
Bundesministers Michalek erstellte und publizierte, dazu bei, dass die rechtlich
fragwürdige Praxis von Heimbetreibern und –bediensteten, Heimbewohner in ihrem
Recht auf persönliche Freiheit zu verletzen, sowie insgesamt der Umstand, dass die
Betreuung alter, pflegebedürftiger und behinderter Menschen in stationären
Einrichtungen weitgehend im rechtsfreien Raum erfolgt, in die Kritik geriet.
Bemängelt wurde einerseits, dass in diesem Sektor gesetzlich nicht oder nur teilweise
gedeckte und unzureichend kontrollierte Eingriffe in das Grundrecht auf persönliche
Freiheit vorgenommen werden, andererseits, dass das Fehlen entsprechender
Vorschriften das Heimpersonal in unzumutbare Abwägungen zwischen Gefahrenabwehr
und Wahrung des Selbstbestimmungsrechts der Betroffenen zwingt, bei denen sie sich
unter Umständen sogar strafrechtlicher Verfolgung aussetzen können. Wie verbreitet
freiheitsentziehende Maßnahmen im Pflegeheim sind und wie gering das Bewusstsein
darüber, welche Maßnahmen freiheitsentziehend sind, ausgeprägt ist, zeigen auch diesbezügliche deutsche Studien.
Mitte der 1990er-Jahre kam es dann im Bundesministerium für Justiz zu Überlegungen,
das Regelungsdefizit im Zuge der Reform des Sachwalterrechts zu beseitigen. Konkret
war der diesbezügliche Ausbau der Personensorge, also die Forcierung der zivilrechtlichen Unterbringung, geplant. Diese Überlegungen stießen aber auf
vehementen Widerstand - insbesondere der Sachwaltervereine. Zu einer formellen
Gesetzesinitiative kam es in weiterer Folge dann in den 1990er-Jahren nicht mehr.
2001: KindRÄG schließt Aufenthaltsbestimmung durch Sachwalter aus
Das Rechtsinstitut der zivilrechtlichen Unterbringung nahm dann eine andere als die
ursprünglich vom Justizministerium intendierte Entwicklung: War in der
Regierungsvorlage zum Kindschaftsrechts-Änderungsgesetz (KindRÄG) eine
Aufenthaltsbestimmung durch den Sachwalter noch explizit vorgesehen, so wurde diese
Befugnis in der durch den Justizausschuss des Nationalrates beschlossenen Fassung wieder gestrichen.
Rechtsprechung und herrschende Lehre gehen nunmehr davon aus, dass mit dem im
Jahr 2001 in Kraft getretenen Kindschaftsrechts-Änderungsgesetz (KindRÄG) das
Aufenthaltsbestimmungsrecht des Sachwalters beseitigt wurde. Das Thema der
Aufenthaltsbestimmung wird zwar im KindRÄG nicht ausdrücklich angesprochen, es
kann jedoch aus der Entstehungsgeschichte dieses Gesetzes abgeleitet werden, dass ein
Aufenthaltsbestimmungsrecht oder Zwangsbefugnisse des Sachwalters nicht mehr dem
Willen des Gesetzgebers entsprechen. Dies um so mehr, als eine freiheitsentziehende
Rechtsmacht des Sachwalters – mangels näherer Determinanten im Gesetz – nicht mit
den geltenden verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen – insbesondere dem
PersFrG zu vereinbaren wäre.
2002-2004: Entstehung des Heimaufenthaltsgesetzes
Auf Drängen des Justizausschusses des Nationalrates begannen dann schließlich um die
Jahrtausendwende die Ausarbeitungen für ein neues Heimvertrags- und das
Heimaufenthaltsgesetz. 1999 wurde im Bundesministerium für Justiz auf der Grundlage
einer Studie von Barta/Ganner eine erste Punktation zum möglichen Inhalt einer
bundesgesetzlichen Regelung erstellt. Bedingt durch einen im April 2000 eingebrachten
Initiativantrag der sozialdemokratischen Fraktion im Nationalrat verlagerte sich die
rechtspolitische Diskussion auf die parlamentarische Ebene. Eine parlamentarische
Mehrheit für den Initiativantrag der SPÖ war jedoch aufgrund kompetenzrechtlicher
Bedenken hinsichtlich einiger Bestimmungen und aus anderen Gründen nicht gegeben.
Im Jahr 2002 preschte dann das Bundesland Vorarlberg mit einem LandesPflegeheimgesetz
vor, in dessen §§ 12 und 13 auch die Beschränkungen der
Bewegungsfreiheit und der Schutz der persönlichen Freiheit von Heimbewohnern
geregelt wurde. Dies eröffnete die Chance, eine Klarstellung der Kompetenzrechtslage
durch den Verfassungsgerichtshof herbeizuführen. Die Bundesregierung stellte
dementsprechend im Juni 2002 den Antrag, die sich auf Freiheitsbeschränkungen der
Heimbewohner beziehenden Teile des Vorarlberger Pflegeheimgesetzes für
verfassungswidrig zu erklären. Parallel dazu präsentierte das Bundesministerium für
Justiz im Sommer 2002 einen Entwurf eines Heimaufenthaltsgesetzes gemeinsam mit
dem Entwurf des Heimvertragsgesetzes im Rahmen des allgemeinen
Begutachtungsverfahrens der Öffentlichkeit.
Obwohl die Stellungnahmen zum Begutachtungsentwurf dokumentierten, dass das
Gesetzesvorhaben insgesamt sehr positiv aufgenommen wurde, konnte es aufgrund der
ausstehenden Kompetenzklärung nicht sofort weiter verfolgt werden. Das
entsprechende Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes lag erst am 28.6.2003 vor: Die
fraglichen Bestimmungen des Vorarlberger Pflegeheimgesetzes wurden mit der
Begründung aufgehoben, „dass Regelungen zur zwangsbewehrten Abwehr spezifisch
krankheitsbedingter Gefahren unter Einschluss der Zulässigkeit freiheitsentziehender
Maßnahmen kompetenzrechtlich dem „Gesundheitswesen“ im Sinn des Art. 10 Abs. 1 Z
12 B-VG zuzuordnen und daher in Gesetzgebung und Vollziehung Bundessache sind“.
Damit war der Weg für eine bundeseinheitliche und bundesgesetzliche Regelung nun
endgültig frei.
Die im Sommer 2003 durch einen ehrenamtlichen Mitarbeiter des Vereins für
Sachwalterschaft und Patientenanwaltschaft aufgezeigten Missstände im
Geriatriezentrum am Wienerwald und der daraus resultierende, in den Medien als
„Lainz 2“ bezeichnete Pflegeheimskandal führten dann nicht nur in der Wiener
Landespolitik zu einiger Bewegung (Einrichtung eines Untersuchungsausschusses im
Wiener Landtag und Schaffung der Wiener Pflegeombudsstelle), sondern halfen auch
dabei, die letzten gegen den Entwurf für ein Heimaufenthaltsgesetz bestehenden
Einwände zu überwinden.
Mit dem HeimAufG wurde auch das Heimvertragsgesetz (in Kraft seit 1.7.2004)
beschlossen, dass die vertraglichen Beziehungen zwischen Heimbewohnern und
Heimträgern regelt und insbesondere verbesserten Konsumentenschutz für diese
Zielgruppe bewirken soll.
Das HeimAufG orientiert sich im Prinzip am UbG, bezieht sich aber im Gegensatz zu
letzterem aus kompetenzrechtlichen Gründen nicht auf die Persönlichkeitsrechte
insgesamt, sondern schränkt den Schutzbereich auf die persönliche Freiheit ein. Als
Freiheitsbeschränkung wird jegliche Unterbindung einer Ortsveränderung gegen oder
ohne den Willen des Heimbewohners definiert, unabhängig vom räumlichen oder
zeitlichen Umfang, der Erheblichkeit oder der Ziele der Maßnahme.
Das HeimAufG sieht vor, dass Freiheitsbeschränkungen nur im Fall einer Fremdoder/und
Selbstgefährdung im Zusammenhang mit einer psychischen Krankheit oder
geistigen Behinderung zulässig sind. Insofern geht es also weiter als das UbG, da es auch
Freiheitsbeschränkungen bei geistig Behinderten erlaubt. Wie das UbG unternimmt
auch das HeimAufG den Versuch, eine effiziente Vertretungsregelung für die
Betroffenen zu etablieren, indem die Sachwalter-Vereine mit der Bereitstellung von
professionellen und unabhängigen Bewohnervertretern betraut werden.
Ein wesentlicher Unterschied zum UbG findet sich hinsichtlich des gerichtlichen
Kontrollverfahrens. Dieser besteht darin, dass das Verfahren nach dem HeimAufG nur
auf Antrag – also nicht von Amts wegen - eingeleitet wird, was vor allem mit dem im
Vergleich zum UbG deutlich größeren potenziellen Anwendungsbereich des HeimAufG –
mehr als 1.400 Einrichtungen mit mehr als 128.000 Plätzen – begründet wird.
Mit dem HeimAufG sollte das Regelungs- und Kontrolldefizit in der „Grauzone“ von
Pflegeeinrichtungen und Heimen der Vergangenheit angehören. Allerdings wird es allein
mit der Verabschiedung des Gesetzes nicht getan sein. Dies zeigt das Beispiel
Deutschland, wo die rechtliche Situation zur Gewaltprävention in Institutionen der
Pflege schon seit den 1970er-Jahren als „recht komfortabel“ beschrieben wird, seit
Jahrzehnten aber Umsetzungsdefizite konstatiert werden. Entscheidende Bedeutung für
die Wirksamkeit des HeimAufG wird also das Handeln der maßgeblichen Akteure
haben, die dieses Gesetz implementieren und vollziehen. Nicht zuletzt werden aber auch
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Vom Narrenturm zum Heimaufenthaltsgesetz_Jaquemar_Kinzl 2005.docx
ausreichende Ressourcen zur Verfügung stehen müssen, um flächendeckend einen
zeitgemäßen Pflegestandard bieten zu können und einen adäquaten Rechtsschutz zu
realisieren
